《三亚市山体保护条例》解读

  一、《条例》制定的必要性和重要性

  山体及山体资源不仅为区域发展提供了国土空间和资源,还是区域文化多样化发展、社会传统和精神传承的重要载体,更在涵养水源、维护生物多样性、减少水土流失、降低地质灾害和自然灾害以及改善局部气候等方面发挥着重要的生态服务功能,因此,山体及山体资源是三亚区域可持续发展重要的物质基础和人文条件。

  海南省三亚市地处祖国南海前哨,拥有得天独厚的山、海、河、城的秀美风景和自然禀赋。三亚市三面环山,山地和丘陵占全市国土面积的58.6%,有200多座山峰,海拔大多在300-1090米。目前,三亚的国土资源开发在空间上已经形成从南向北、从滨海向中部平原拓展的格局,并呈现出不断向山体蚕食的趋势。面对新一轮经济大发展的压力,三亚市城区和近郊的山体不同程度地遭到较严重的破坏,乱砍滥伐严重破坏了地表自然植被及人工植被,不合理的房地产开发建设破坏了原生地形地貌景观,不规范的开矿、采石、取土和修建墓地增加了地质灾害、水土流失的风险。

  在《全国生态功能区划》中,三亚市的定位是“生物多样性保护与水源涵养重要区域”;在《全国主体功能区规划》中,三亚市的定位是“国际热带滨海度假旅游城市”。这两大目标定位从国家区域发展和战略布局的高度对三亚山体景观保护、山体资源可持续利用与管理提出了目标要求。2016年6月,国家住建部将三亚列为城市修补生态修复、海绵城市和综合管廊建设综合试点城市。

  在此背景下,制定《三亚市山体保护条例》既是维护三亚市人与自然生命共同体可持续发展活力的需要,也是创建国际热带滨海旅游胜地优质的人居环境的需要,是市委、市人大、市政府、市政协以及广大人民群众的迫切期望和共同志愿。

  经过一年多的各方努力,《三亚市山体保护条例》终于在2016年8月17日三亚市第六届人民代表大会常务委员会第四十二次会议获得通过,并经 2016年9月28日海南省第五届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准,于2016年9月30日三亚市第六届人民代表大会常务委员会第4号公告公布,将自2016年11月1日起施行。

  二、《三亚市山体保护条例》的主要内容

  《三亚市山体保护条例》(以下简称《条例》)共有六章四十二条。六章分别是:总则、山体保护与合理利用、山体损害预防和修复治理、山体保护的监督管理、法律责任和附则。综合《条例》的条文,现将其主要内容解读如下。

  (一)立法目的和依据,调整范围和基本原则

  《条例》明确了立法目的和立法依据,即为了保护和管理、合理开发、利用三亚市的山体资源,改善城乡自然景观和人文风貌,根据《中华人民共和国森林法》等法律、法规而制定。在三亚市行政区域内开展的保护、管理、开发和利用山体及山体资源的活动,都应当遵守适用本条例;主峰相对高度不低于20米的自然山脉和山地都受到《条例》的法律保护。

  《条例》明确了山体保护必须坚持“保护优先、预防为主、科学规划、综合管理、因地制宜和公众参与”的原则,实行普遍保护与重点保护相结合的制度。就重点保护而言,《条例》将自然形态和生态系统完整、景观原生独特的山体列入一级名录进行保护,采取避免人为活动或最少人为干扰的保护措施,其保护范围包括主峰至25度坡起点所在等高线向下延伸80米至90米的山体区域;自然形态和生态系统基本完整、景观自然和谐的山体则列为二级名录进行保护,采取限制人为活动和修复治理的保护措施,其保护范围包括主峰至25度坡起点所在等高线的山体本体区,以及本体区向下延伸30米的山脚区。

  (二)坚持山体资源全民所有和共享,强调兼顾公私权益保护

  三亚市的山地和森林资源绝大部分属于国家所有。《条例》坚持山体资源全民所有和共享原则,强调山体保护应当兼顾公私权益。主要体现在三个方面:第一,在总则部分规定除特别保护需要外,山体作为公共资源应当向公众开放。一级名录山体应当免费向公众开放。第二,实行山体保护生态补偿制度。它又有两种补偿方式:一是对重点保护山体所在的区域,采取财政转移支付等方式予以生态补偿。二是对单位和个人因遵守山体保护的禁止和限制性规定而致使合法权益受损的,应当给予补偿。例如,《条例》规定,对重点保护山体名录的保护范围内已有建设项目、矿山、采石场、取土场、建筑物、构筑物和设施,进行清理整顿和修复治理时,具备审批手续但不符合本条例规定要求而协商迁出或者拆除的,或者尚未开发但已经办理土地使用权出让手续但应当收回土地使用权建设项目的,有关权利人有权获得相应补偿。第三,为生态公益而进行的退果还林实行利益补偿。对重点保护山体名录的保护范围内的既有经济林,经过调查和评估,确实造成了生态公益林破坏、严重水土流失、山体损害或者影响城市生态景观的,要求其所有者和经营者采取改种生态林种或者采取符合国家规定的造林方式进行退果还林。重点保护山体名录的保护范围内的水源保护区、25度以上坡地、自然保护区等重要生态功能区,以及重要交通干道沿线、重要景区等视觉敏感区内的芒果树等经济林木,应当优先纳入退果还林计划。退果还林中涉及合法权益损失的,也应当给予补偿。

  (三)明确政府责任、建立行政协调机制、严格督查和问责

  《条例》实行山体保护综合管理,规定了市和区人民政府及其有关部门担负的山体保护责任,建立了山体保护协调领导小组和协调机制。

  1、市和区人民政府的责任。《条例》规定,山体保护工作实行政府目标责任制和行政首长负责制。市和区人民政府应当将山体保护工作纳入国民经济和社会发展规划,明确山体保护的年度计划、目标、任务和措施,每年向同级人民代表大会或者其常务委员会报告山体保护目标完成情况,依法接受监督。市人民政府负责领导、统筹、组织、协调和督查本市行政区域内的山体保护工作。市人民政府应当将山体保护纳入三亚市总体规划,制定相关政策措施,建立考核监督机制,保障山体保护经费投入。

  2、行政管理综合协调机制。《条例》要求市人民政府建立山体保护协调领导小组,协调处理本市行政区域内跨部门、跨区的山体保护问题和重大事项,建立山体保护信息共享机制,每季度召开一次部门间联席会议。该领导小组的办事机构设在市林业主管部门。林业主管部门在山体保护监督管理工作中,发现侵占、破坏山体等违法行为的,可以责令停止违法行为,并依法查处或者移送有关主管部门查处。如果有关主管部门未及时处理林业主管部门移送的违法行为的,林业主管部门可以提请山体保护协调领导小组督查和督办,并在部门间联席会议中予以通报,以此督促各部门分工负责、及时处理违法案件。

  3、各部门分工负责。《条例》规定市、区人民政府林业、发展与改革、财政、规划、国土资源、水务、住房和城乡建设、生态环境保护、安全生产监督、综合行政执法、民政、公安等有关部门,应当按照各自职责做好山体保护相关工作。育才生态区管理委员会应当确定负责本辖区山体保护监督管理工作的具体部门。

  (四)建立山体保护公共治理程序,保障人大、公众、社会多元主体参与决策和监督

  1、人大和公众参与山体保护决策与监督。市人大除了行使对市和区人民政府山体保护政府目标责任的监督权之外,对制定和确定重点保护山体名录及重点山体保护范围具有决定权,公众则享有参与决策权。《条例》规定,重点保护山体名录及其保护范围在市人民政府审核同意后,应当报请市人民代表大会常务委员会批准,并向社会公布;而在报市人民政府审核前,应向社会公示不少于三十日,并采取评审会、论证会、听证会等方式征求专家和公众意见。报送审核、批准的重点保护山体名录的材料,应当包括专家和公众意见采纳情况的说明。重点保护山体名录及其保护范围进行调整的也要遵守上述公众参与和人大决定的程序。

  2、山体资源权属主体管护责任和义务。山体保护实行管护责任制。针对国家所有的山体和森林资源,《条例》要求重点公益林护林员的责任范围应当包括山体资源综合管护内容。国家机关、企业事业单位、国有林场、农垦农场、部队和集体经济组织等山体资源权属单位应当负责权属范围内的山体保护管理工作,明确权属范围内山体资源承包经营权人、使用权人的具体山体管护范围,承担山体管护义务。

  由于山体资源权属问题比较复杂和敏感,《条例》要求市林业主管部门、区人民政府和育才生态区管理委员会建立山体资源权属管理协调机制,每季度召开一次山体资源权属单位的协调会议,督促山体资源权属单位做好山体保护工作。

  3、山体保护的普遍义务。任何单位和个人都有保护山体的普遍义务,有权制止和举报侵占、破坏山体的行为。市人民政府应当设立山体保护市民热线电话,依法限期处理公众投诉和举报的事项。市、区人民政府和育才生态区管理委员会应当开展山体保护宣传教育工作,对山体保护工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。

  4、山体保护社会诚信档案制度。《条例》要求山体保护有关主管部门将单位或者个人遵守山体保护法律法规、履行山体损害预防和修复治理义务的情况记入单位或者个人的山体保护诚信档案,除了向社会公开,还应当将其纳入逐渐完善的社会信用体系和公共信用信息平台,作为政府有关部门进行财政支持、资金支持、招标投标、评先评优、债券发行、招商引资和项目投资等行政管理的重要考量因素。

  (五)山体和山体资源的保护与合理利用

  1、建立基础性制度,对山体进行全面保护和管理。市林业主管部门应当会同有关主管部门开展本市行政区域内山体资源本底调查,建立山体资源底图;在本底调查的基础上,每五年组织一次山体资源情况普查,编制普查状况公报,并向社会公布。市林业主管部门应当对本市行政区域内山体及山体资源情况进行统一登记和档案管理,并建立相应的信息管理系统。此外,市林业主管部门应当将山体修复治理信息载入山体及山体资源统一登记与档案管理信息系统。

  2、界定重点山体保护范围。在山体保护基础性制度建立之后,市林业主管部门应当会同有关主管部门根据三亚市总体规划制定重点保护山体名录,划定其重点山体保护范围,制定相应图则,设立界碑和保护标志,明确山体管护责任单位。

  3、规定重点山体保护范围内的禁止和限制措施。《条例》针对不同级别的山体保护范围,采取不同的禁止和限制性措施。

  第一类,针对所有重点山体保护范围采取的禁止措施,包括:(1)新建、改建或者扩建度假村、酒店、商品房等房地产开发项目,或者非公共事业用途的建筑物、构筑物和设施;(2)新建、改建或者扩建旅游船舶停泊码头;(3)开山、开矿、采石、取土等破坏山体完整性和原貌的活动;(4)新建、改建、扩建公墓或者公益性墓地,或者在非指定区域内建造坟墓;(5)修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施;(6)倾倒、填埋垃圾、渣土;(7)处置固体废物;(8)毁林开垦、种植芒果等经济林木;(9)破坏天然、原生、生物多样性丰富或者林相结构优良的林种的活动。在重点保护山体名录的保护范围内,属于自然保护区、风景名胜区、森林公园等的,按照相关法律、法规的规定,进行严格保护。

  第二类,针对在一级名录山体保护范围采取的准许性限制措施,包括准许建设:(1)确需建设的市政基础设施、水务工程设施、山体保护工程设施和军事设施;(2)确需建设的人行步道、自行车道、栈道、解说设施、文物保护设施、游人监控设施、环境监控设施、风雨亭、休息凳、消防设施、科教设施等。

  第三类,针对二级名录山体本体区采取的准许性的限制措施,包括准许建设:(1)自然保护区、风景名胜区、森林公园等的配套工程设施;(2)确需建设的市政基础设施、水务工程设施、山体保护工程设施和军事设施。

  第四类,针对二级名录山体山脚区允许采取的准许性的限制措施,包括准许建设:(1)二级名录山体本体区准许建设的项目;(2)依法批建的湿地公园、海滨风景区、海滨露天浴场的基础设施;(3)不带有住宿、餐饮功能的农家乐、林果采摘、花木种养等生态农业、林业项目;(4)山体健身、养生、康乐、热带生物多样性保护教育培训等生态休憩、教育项目;(5)展览、展示和体验民间工艺、黎苗民俗、当地历史和文化的项目。

  4、山体边缘地带的景观和风貌保护。重点保护山体名录的保护范围周边的建筑物、构筑物和设施,也要符合三亚市总体规划。其选址和布局应当符合城市廊道布局的要求,建筑高度、风格和色彩应当与周围山体景观、城市风貌相协调。

  (六)山体损害预防和修复治理

  1、山体损害预防和修复治理义务。建设单位、采矿权人在许可区域内开发、利用山体资源的,必须承担以下相应的山体损害预防和修复治理义务:(1)在建设和开采过程中,按照经批准的矿山地质环境保护与修复治理方案、土地复垦方案、水土保持方案、环境影响评价报告书等山体损害预防和修复治理方案,采取有效措施边开发边治理,将山体的破坏控制到最低限度;(2)在建设项目竣工验收前或者矿山场地闭矿前,完成山体损害预防和修复治理工程,并达到山体损害预防和修复治理方案的要求;(3)在山体修复治理过程中,不得对修复治理区域周边的生态环境造成新的破坏。

  2、确立山体损害修复治理责任负担原则。可以归纳为两类责任,即当事人负担责任和政府负担责任。当事人负担责任是指,从事山体矿产资源勘探、开采活动、公共基础设施建设等开发利用活动造成山体损害的,由采矿权人、建设单位等山体开发利用单位和个人承担山体损害修复治理责任。政府负担责任是指,当出现《条例》规定法定情形时,由市、区人民政府或者育才生态区管理委员会承担山体损害修复治理责任,并由林业主管部门负责组织实施具体的山体修复治理工作。这些法定情形包括:(1)历史遗留的铁路、公路、水务、通讯、电力等基础设施建设造成的山体损害;(2)权属不清的开矿、采石、取土遗迹地;(3)合法项目的迁出或者拆除活动所造成的山体损害;(4)法律、法规规定的其他情形。

  3、引入山体损害修复治理第三方服务。山体损害预防和修复治理责任人可以委托具有相关资质的第三方服务机构,编制山体损害预防和修复治理方案,实施修复治理工程。当市或区人民政府是山体损害预防和修复治理责任人时,则必须委托第三方服务机构修复并通过公开招投标或者政府采购方式进行。

  山体损害预防和修复治理责任人在完成山体修复治理工作后,必须向有关主管部门申请验收。接到申请的部门则应当会同林业主管部门按照有关技术章程和管理规定进行验收并出具相应的鉴定报告。山体损害预防和修复治理工程未验收通过的,主管部门不得接受建设项目竣工验收和闭坑申请。

  4、山体损害修复治理的技术规范和质量标准。 市林业主管部门应当会同国土资源、规划、住房和城乡建设、水务等部门制定山体损害预防和修复治理的技术章程和管理规定,报市人民政府批准后实施。这些技术章程和管理规定不仅是实现技术管理的必需程序,还是界分和裁判第三方治理法律责任的重要依据。

  (七)法律责任

  法律责任是对不遵守《条例》规定的行为而制定的惩罚性后果。《条例》主要规定了三个方面的法律责任。

  1、违反重点山体保护范围禁止和限制措施规定的法律责任。 主要是以下几类:

  第一类,不符合三亚市总体规划关于山体保护要求的法律责任。它包括:未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的;未经批准进行临时建设的,未按照批准内容进行临时建设的,或者临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的项目。对这些违法行为,除了规定一般的行政处罚外,还特别规定了强制执行程序,即综合行政执法部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期既不拆除又不办理延期使用手续或者在临时使用的土地上兴建永久性建筑物和其他设施的,由综合行政执法部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

  第二类,违反山体重点保护范围禁止性规定的法律责任。具体规定为:在禁止区域擅自进行开山、开矿、采石、取土等活动破坏山体完整性和原貌的,擅自新建、改建、扩建公墓或者公益性墓地的或者在非指定区域内建造坟墓的,修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施的,倾倒、填埋垃圾、渣土的或处置固体废物的,分别由国土资源、民政、安全监督和综合执法部门给予行政处罚。前述行为同时违反有关林地保护管理规定的,可以并处破坏林地、毁林的行政处罚。

  第三类,违反山体损害和修复治理义务规定的法律责任。对违反矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案、水土保持治理方案、建设项目环境影响评价方案所规定的治理义务的行为,分别规定了具体的法律责任。

  2、山体损害预防和修复治理第三方责任。山体损害预防和修复治理的第三方服务机构在山体保护服务中弄虚作假,不履行相关责任和义务,依照有关法律法规规定予以处罚,并与造成山体破坏的其他责任者承担连带责任。

  3、山体保护监督管理公职人员的行政责任。负有山体保护监督管理职责的部门违反《条例》规定,在重点保护山体名录的保护范围内审批建设项目、开矿、采石、取土的,或者批准林木采伐的,未依法查处违法行为的,没有征求专家和公众意见的,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职。

  4、山体破坏和损害的民事责任。因山体破坏受到损害的当事人,有权要求责任方停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。

  (杜 群 武汉大学环境法研究所)

责任编辑:曾令瑾
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