学前教育立法箭在弦上

制图/李晓军

　　学前教育有营利性托幼机构、幼儿园没问题,核心问题在于民办幼儿园现在所占的比重过大。如果政府投入有限,民办园比重大,就会出现入园难、入园贵的现象。而且,资本的付出是以回报为前提的,资本驱动之下的教育热,也势必会带来一些问题。

　　□法制网记者　蒲晓磊

　　呼吁多年但却步履蹒跚的学前教育立法,终于加快了前行的步伐。

　　教育部副部长田学军11月30日在国务院新闻办举行的发布会上介绍,教育部将积极推进学前教育立法,目前正进行学前教育立法调研,为学前教育依法办园、规范管理提供法治保障。

　　学前教育立法步伐的加快,在一定程度上缘于一些令人痛心事件的“推动”――屡屡被曝光的幼儿园虐童事件。

　　上海政法学院刑事司法学院院长姚建龙近日在接受《法制日报》记者采访时认为,多次曝光的幼儿园虐童事件,表明这个行业已经到了急需立法规范的地步,通过对学前教育进行国家层面的专门立法,将学前教育纳入政府公共服务的范围,明确政府责任,才能最大限度地防止幼儿园伤害幼儿的事件发生,切实保障幼儿安全健康。

　　政府公共服务供给不足

　　多位专家在接受记者采访时指出,政府公共服务供给不足,是导致幼儿园虐童现象频发的重要原因。

　　“长期以来,政府在学前教育方面的职责并不到位,没有完全将其纳入到公共服务领域。因此,当前学前教育呈现的是社会、市场、政府‘三足鼎立’的状态,致使幼儿园虐童事件频发。”姚建龙说。

　　西北政法大学教授褚宸舸注意到,与中等教育、高等教育相比,政府对学前教育的经费投入是最少的。

　　2010年印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出,提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例,2012年达到4%。而在此之前,我国学前教育经费占全国教育经费总量的比例一直在1.2%至1.3%徘徊,直到2010年才突破1.5%。

　　地方在学前教育上的经费投入同样不足。以河南省为例,2016年,学前教育财政拨款共计34.8亿元,仅占教育总投入的2.6%,与学前教育在园幼儿数在教育人口总数中的占比不相称。

　　缺乏经费保障的学前教育,在很大程度上被推给了市场。

　　国家统计局今年10月发布的2016年《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》统计监测报告显示:2016年,全国共有学前教育学校24万所,学前教育专任教师223.2万人,学前教育在校学生4413.9万人。

　　今年1月,教育部发布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》以及配套文件有关情况介绍一文,其中指出,2016年全国共有民办幼儿园15.42万所,在园儿童2437.66万人。

　　可以说,民办幼儿园已经撑起了学前教育的“半壁江山”。

　　在21世纪教育研究院副院长熊丙奇看来,在学前教育领域,社会力量办园在一定程度上缓解了政府公共服务供给不足的困境,但也带来了一些不容忽视的问题。

　　“学前教育有营利性托幼机构、幼儿园没问题,核心问题在于民办幼儿园现在所占的比重过大。如果政府投入有限,民办园比重大,就会出现入园难、入园贵的现象。而且,资本的付出是以回报为前提的,资本驱动之下的教育热,也势必会带来一些问题。”熊丙奇说。

　　褚宸舸认为,由于政府在学前教育投入方面的缺位,导致企业自办幼儿园的现象大量出现,这种“企业办社会”的做法,是导致幼儿园乱象频发的重要原因。

　　“企业办园非公非民,政府和企业都不拨付办园经费,却执行公办园收费标准。在企业不投入的情况下,幼儿园自行负担办园费用支出,个别幼儿园还要向企业缴纳场地租赁费,造成正常运转难以维系。有的幼儿园采取办兴趣班等方式超标准收费,弥补经费不足,办园行为不规范。很多幼儿园迫于生存压力,靠压缩教师数量、扩大班额、降低教师工资等方式来降低成本,而且因监管力量不足,还存在安全隐患。”褚宸舸说。

　　机构审批门槛高从业人员门槛低

　　专家认为,占据了学前教育“半壁江山”的民办幼儿园,长期存在“机构审批门槛高、从业人员门槛低”的问题,一旦市场参与者迈过了高门槛,就会采取雇用低质量师资的做法来降低成本。

　　“幼儿教育需求量突然加大,一些民间资本涌入,但这些企业在逐渐攀升资金段位的同时,并没有在教育上作出提高,这就是民间介入的特点。他们并不是不愿意做公益,只是利益对他们的吸引力更大。尽管不是所有的幼儿教育都是为了利益,但不能否认的是,多数民办幼儿园都是在利益驱使下建立起来的。”中国人民大学副教授高永安在接受记者采访时分析。

　　熊丙奇认为,学前教育监管失灵,主要表现在两方面:幼儿托育几乎没有监管；幼儿园虽然有监管,但不合格幼儿园大量存在。

　　“本来,按照基本的市场逻辑,政府部门供给的幼托服务不足,难题就可通过市场解决,政府部门应该鼓励社会力量举办幼托机构。但在我国各地,要办一所有正规办学许可的幼托机构,却有很高的门槛。而且,成立民办幼儿园的审批门槛很高,现有的规定对园舍面积、幼师比、教学设施等都有着明确要求,这就导致有相当数量的幼儿园达不到审批标准。”熊丙奇说。

　　针对11月初曝光的上海携程亲子园员工伤害幼儿事件,上海市长宁区教育局曾对媒体表示,该托幼所未在教育部门备案,不属于正规的教育机构,而是携程内部职工子女的托管点。

　　“一方面,是审批的高门槛。另一方面,是社会对幼托的旺盛需求。于是一些机构干脆不去审批,无照经营,照样生意火爆。对这些机构,政府监管部门就是监管、叫停也无济于事,关停之后孩子去哪里?就这样,大量无证无照幼托机构、不合格幼儿园游离在监管之外,取缔不了,也淘汰不掉。”熊丙奇说。

　　首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授刘业进指出,当前的学前幼儿教育市场是一个管制严厉的市场,竞争极为不充分,这也是问题频发的症结所在。

　　“管制是必要的,但必须以明确的法律形式实施管制,管制的主要内容应当是场地面积、安全、从业人员基本资质、师生比、提供服务中的负面清单等。只要具备管制要求的基本资质,公办学校、私人企业、非营利组织均可进入幼教市场,这也意味着学前教育市场的准入自由。只有靠市场准入自由,才能从根本上保障学前教育服务质量提升。”刘业进说。

　　对婴幼儿托管机构管理作出规定

　　姚建龙认为,学前教育立法讨论了很多年,但是一直没有实际的举动,主要是受观念的影响。

　　“一方面,学前教育立法,必然涉及到政府的责任和投入问题,以前很多人都认为,我国经济社会发展还没到这一步,现在这个观念已经有所改变。另一方面,有些人认为孩子还是幼年时期,学前教育主要还是体现在监护上,更主要的是强调家长的责任,而忽视了对国家责任的强调,现在这个观念也有所改变。”姚建龙说。

　　姚建龙认为,学前教育应当属于政府的公共服务的范围,也是基于国家侵权理论对政府的一种要求。“当然,政府不可能实现对于学前教育工作的全覆盖,而且现在社会和市场早已在其中占有重要地位,政府在将学前教育纳入公共服务的同时,通过加强监管和合理引导的方式,来弥补政府不到位的情况,从而充分发挥社会和市场的作用,规范学前教育的发展。”

　　“将各级政府发展学前教育的职责及其落实情况、规划实施、经费投入及教师编制待遇落实等,作为考核各级政府、教育行政管理部门及其领导的重要内容。同时应明确规定建立学前教育质量评价制度,加大对各级幼儿园的教育质量评估和监督。”全国人大代表、辽宁省辽阳市第一高级中学特级教师王家娟建议,建立健全学前教育发展的督导和问责制度。

　　“学前教育的显示度不强,地方政府投入学前教育的积极性远低于非义务的高中教育以及高等教育,而且对学前教育硬件设施投入、搞形象工程的重视,超过了对学前教育师资建设、课程建设、教育品质的重视。要确保政府对学前教育的投入,应制定学前教育法,明确政府对学前教育的投入责任。”熊丙奇说。

　　浙江大学公共管理学院城市发展与管理系主任助理钟瑞军在接受记者采访时提到,学前教育立法有必要对婴幼儿托管机构的管理作出规定。

　　“政府机构的行政许可必须要有法律的许可,但目前没有法律对婴幼儿托管机构的设立标准作出规定。因此,有必要通过立法尽快对3岁以下的寄托机构的现状、问题及国际上其他国家的经验做法加以总结,颁布有关的法律法规和政府文件,让各级教育主管部门有法可依。”钟瑞军说。