海南社会

　　壮阔东方潮 奋进新时代

　　庆祝改革开放四十周年大型系列特刊 自然资源和规划篇

　　省自然资源和规划厅为改革护航

　　“多规合一”促发展 一张蓝图干到底

　　-海南日报记者陈雪怡 通讯员尹建军

　　经济社会发展，规划先行引领。改革开放40年，我国的方方面面都发生了巨大变化。而规划，作为科学引领经济社会发展的“先行者”，40年来始终贯穿于改革开放当中，以“不变”促万变。

　　海南建省办经济特区30年来，切实履行党中央、国务院赋予的历史使命，大胆创新、奋勇拼搏，推动经济社会发展取得重大成就，从一个边陲海岛发展成为我国改革开放的重要窗口，实现了翻天覆地的变化。其中，规划作用之重要、意义之深刻，不容忽视。

　　令人心旷神怡的三亚市东岸湿地公园。海南日报记者李幸璜 摄

　　30年来，我省在自然资源和规划管理部门设置方面不断摸索优化，先后经历了海南省环境资源厅、省土地管理局、省国土海洋环境资源厅、省国土环境资源厅，以及省规划委员会、省国土资源厅、省海洋与渔业厅等时期，2018年9月组建省自然资源和规划厅，并对外加挂省海洋局牌子，坚持规划引领的理念不断突显、日益强化。

　　同时，我省自然资源和规划管理部门坚持“一张蓝图干到底”，不断推进“多规合一”改革实践，为海南在推动形成全省统一空间规划体系上迈出了步子、探索了经验，也为海南全面深化改革开放奠定了基础、夯实了保障。

　　蓝图勾勒 绘制“多规合一”改革蓝图

　　三亚市民赵小姐喜欢饭后到三亚湾散步。“一边是阵阵碧浪，一边是葱葱植被，”赵小姐说，漫步三亚湾沙滩上，像是走在蓝与绿的交界线上，景色让她着迷，心情也觉舒畅。

　　这条“蓝绿交线”，是海南的海岸线，也是我省“一张蓝图”中重要的生态线之一。画好这条生态线，是绘制“一张蓝图”的基础性工作：2015年，海南在全国率先开展省域“多规合一”改革试点，着手划定生态保护红线，并于2016年实现了“多规合一”。

　　勾勒蓝图，海南坚持把生态文明理念贯穿到规划编制和实施管理的各个环节，努力形成生产空间、生活空间、生态空间的合理布局，力求实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀。强调要严守“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线”，科学设定生态保护和资源消耗的控制性目标，将耕地、林地、海域岸线、水系和湿地纳入保护红线，严格控制生产空间、生活空间挤占生态空间。

　　“多规合一”改革，让海南打破了部门壁垒和区划分割，把全省作为一个整体统一规划，按照“五个统一”(坐标体系、基础数据、规划年限、用地分类标准、规划成果)的要求，统筹主体功能区、生态保护红线、城镇体系、土地利用、林地保护利用、海洋功能区等六类空间性规划。在“一张蓝图”上规划了3.4万平方公里陆域和200万平方公里海域，化解了72.1万块、面积1587平方公里的重叠图斑，并形成了数据管理平台。特别是划定陆域生态保护红线总面积9377平方公里，占陆域面积27.3%，划定近岸海域生态保护红线总面积8316.6平方公里，占海南岛近岸海域总面积35.1%。

　　通过划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，统筹规划全省重点产业、城镇空间结构和重大基础设施、公共服务设施布局，限定旅游度假区、产业园区、基础设施等开发边界，强化对海岸带、生态敏感区及历史文化保护区域的省级规划管控，真正按照“将海南作为一个大城市管理”的理念，形成了引领全省发展的“一张蓝图”。

　　蓝图上色 统筹优化自然资源配置

　　在省规划展览馆二楼的省域“多规合一”厅，海南省空间类总体规划一张蓝图跃然眼前。蓝图上，各类园区、城镇开发区域、生态保护红线一目了然。

　　而在展览馆外，更广阔的“一张蓝图”上，我省把优化行政审批服务作为“多规合一”改革的核心问题加以推进，倒逼政府转变管理职能、提升资源配置效率。

　　在“多规合一”试点前提下，海南最大限度地推进行政审批制度改革、简化项目审批程序：在海口国家高新区美安科技新城、海南生态软件园、博鳌乐城国际医疗旅游先行区等3个产业园区，推行规划代立项、区域评估评审代单个项目评估评审等“6个试行”改革措施。

　　改革后，园区企业投资建设项目审批事项由48个减少至14个，审批环节由70个减少为4个，项目落地整体提速70%，在今年8月被国务院办公厅列入全国28项优化营商环境典型做法。

　　统筹优化自然资源配置，框定总量、用足增量、挖潜存量，是我省“一张蓝图”上色的主要内容。在最大限度简化行政审批流程的同时，我省还在不断深化对已配置资源的优化调整。

　　近年来，我省先后开展闲置土地处置专项工作、节约集约用地专项督察工作、存量国有建设用地清理处置工作，累计处置2.7万亩闲置土地，促进2.66万亩闲置土地动工开发建设。同时，共清理认定需处置的存量国有建设用地3758宗、面积28.98万亩。同时，全面部署开展农垦国有土地使用权确权登记发证，为盘活农垦土地资源蓄力造势。截至2018年11月底，已完成农垦遗留问题土地(不含移交地方农场)权籍调查145.73万亩，完成权属调查面积比例98.31%，实现确权登记发证127.78万亩，发证率(面积)86.2%。

　　海南岛上“寸土寸金”，被称为“最美资产”的环岛海岸线，尤其具有不可比拟的生态功能和资源价值。2015年，我省开展海岸带保护与开发专项检查、全面整改行动，查处805宗违法违规问题，拆除近26万平方米违法违规建筑，收回584公顷土地，划定160多平方公里海岸带生态敏感区进行严格管控，将海岸线还于公众。

　　与此同时，我省牢固树立新发展理念，将“依法治海、生态管海、科学用海”的理念贯彻始终。严守海洋生态红线，保护范围内全面禁止围填海活动以及破坏生态和污染环境的建设项目;严格管控围填海，除国家重大战略项目，全面停止新增围填海审批，不断加快处理围填海历史遗留问题;严格用海审批监管，严把审批关，加强常态化围填海现场巡查;积极推动渔船入库换证工作，推进我省登记渔船“船证不符”整改工作，全面规范我省渔船管理，提升管理水平。

　　蓝图优化 科学规划全省产业布局

　　“得益于‘多规合一’改革，得益于这‘一张蓝图’，我省生态环境保护得到进一步加强，行政审批制度改革进一步深化，新型城镇化建设进一步推动，全省产业结构也不断调整优化，经济社会持续平稳健康发展。”省自然资源和规划厅厅长丁式江说。

　　严守生态保护红线。近年来，我省先后系统开展生态环境六大专项整治和生态保护红线区专项督察，瞄准环境突出“病症”和长期累积的难点问题严查严治,并提出了到2020年海南城乡环境建设、自然生态系统恢复、环境质量水平应达到的各项具体量化指标。

　　调整优化产业规划。从2013年起，海南在全省范围内组织开展清理整顿探矿权采矿权工作，最大限度地减少矿业活动对生态环境的影响。经过几年的清理整顿，全省省级发证探矿权从2011年底的514个压减为2017年底的28个，同期全省采矿权数量由329个压减为181个。

　　再以海洋经济为例。近年来，我省紧紧围绕建设海洋强省战略目标，加快构建海南特色的海洋发展布局和产业体系等，海洋经济综合实力得到显著提升。全省海洋经济保持两位数高速增长，2015年海洋经济总产值突破千亿，2017年海洋生产总值达1294亿元，2011年以来年均增速为12%。海洋经济增长对我省经济增长的贡献率由2011年的20.40%，提高到2016年的29%。海洋产业体系初步建立，基本形成海洋渔业、海洋旅游业、海洋交通运输业、海洋科教服务业为支柱的海洋经济产业体系，战略新兴产业初步成型，其它海洋相关产业发展迅速。

　　新时代，中国改革开放永不止步，海南也迎来全面深化改革开放新机遇。“下一步，省自然资源和规划厅将深化‘多规合一’改革，助力改革开放。”丁式江表示。

　　科学编制规划是基础、创新体制机制是关键、法规建设是保障、信息平台是支撑。省自然资源和规划厅将认真贯彻落实习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件精神，按照省委、省政府统一领导部署，统筹推进规划编制、体制机制创新、立法修规和信息平台建设，增强“多规合一”改革的系统性、整体性、协同性。

　　丁式江说，接下来，省自然资源和规划厅将继续深化“多规合一”改革，科学规划海南岛全岛功能分区和产业布局，优化资源配置，明确全岛东、南、西、北、中五大区域和各市县发展定位、重点发展产业。同时，制定以“高质量发展”为目标的资源开发利用新要求，扎实抓好国土空间用途管制和自然生态空间用途管制，在“框定总量、用足增量、挖潜存量”的原则下不断提升资源开发的效益和质量，并积极推行“极简审批”，提高行政效率，打造良好的营商环境，提供便捷高效的管理服务，着重推动海口江东新区等自由贸易试验区重大项目的规划和资源保障工作等。

　　站在中国改革开放40周年、海南建省办经济特区30周年这一新的历史起点上，海南再次踏上改革新征程。丁式江表示，省自然资源和规划厅将全力深化“多规合一”改革，确保一张蓝图干到底，为海南“三区一中心”战略定位奠定坚实的规划基础、夯实坚强的规划保障，更好地服务于海南全面深化改革开放，以及海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设。

　　(海南日报海口12月26日讯)

　　服务自贸区、自贸港建设重大行动

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　　支持海口江东新区先行先试，加快推进自由贸易试验区建设。推动海口江东新区城市地质工作，谋划做好自贸区重大政策和产业项目落地准备工作。研究制定支持重点园区和产业项目发展用地保障政策的意见，配合有关部门开展了海口、三亚总部经济区的选址和规划工作，为总部经济和自贸区各类产业项目落地打好基础。推进江东新区山水林田湖海生态保护修复工程试点，开展江东新区自然资源调查，摸清区内自然资源底数。

　　2

　　深化“多规合一”改革实践，构建国土空间开发保护制度。完善省域“多规合一”改革配套法规体系，建立空间规划督察制度;完成生态保护红线校核优化成果并经生态环境部、自然资源部技术审查通过，划定了我省生态安全底线;调整完善市县总体规划，推进开发边界内重点区域城乡规划修编工作;搭建全省统一的“多规合一”信息综合管理平台，初步形成“1+4”(数据库+查询统计、审查审批、监测督察、辅助决策四大应用功能模块)的大数据管理信息平台系统。

　　3

　　着力规范国土资源利用秩序，为自贸区和自贸港建设营造良好的营商环境和生态环境。开展“两违”专项整治工作，出台《海南省违法用地和违法建筑分类处置指导意见》，依法分类推进处置整改;落实中央环保督察整改，出台意见促进水产养殖业绿色发展，制定无居民海岛开发利用审批办法，推动海岛有序开发，实施蓝色海湾行动，推进海口“湾长制”试点，组织对市县越权审批的106个海岸带项目建设问题进行调查并拟定处理问责方案;加强自然资源管控和生态环境保护，建立县级海域动态监测体系，加强海域资源动态监管。

　　4

　　深入推进生态环境“六大专项”整治行动和生态保护修复。深入开展两违专项整治行动，建立执法监察预警以及长效监管机制。抓好生态保护红线区专项督察“回头看”整改工作，把规划督察工作和“两违”整治工作紧密结合起来，协同推进，推动“两违”整治不断取得实质性成效。完善海岸带保护与开发监管机制，实施蓝色海湾环境综合治理和生态修复行动，强化海洋保护区、海洋生态红线区管控措施，守护好海岸带稀缺资源和环境。

　　5

　　高质量推进“三调”和自然资源确权登记工作，夯实自然资源管理基础。我省按照“将海南当作一个城市管理”的理念，部署开展第三次国土调查。坚持以点带面，在海口江东新区、文昌市、屯昌县和保亭县先行完成了省级试点，为全省铺开提供经验。同时，开展自然资源统一确权登记试点，探索解决自然资源统一确权登记中存在的难点和问题，为在全省全面铺开累积经验。

　　6

　　实施海洋强省战略，高起点发展海洋经济，探索推进深海能源开发。以建设陵水现代海洋经济示范区为切入点，引进中船重工集团、北大青鸟集团等企业投资280亿元，依托深远海大型养殖平台或养殖工船等核心装备，打造深远海智能养殖项目，形成集工业化绿色养殖、养成品搭载与加工、陆地基地化仓储物流保障于一体的渔业综合生产系统，构建形成养加结合、陆海相连的全产业链海水养殖生产新模式，形成10组深海网箱智能化养殖装备、30艘深远海养殖工船及建立鱼类交易中心。推动深海油气及天然气水合物勘探开发合作，大力培育发展海洋新兴产业。

　　7

　　深入推进自然资源和规划领域供给侧结构性改革，为经济发展注入新活力。建立土地出让控制标准，引入“对赌协议”机制，将项目投入、产出、税收标准作为土地供应准入条件，把好的土地交给好的企业。推进耕地占补改革，建立补充耕地指标市场化流转机制，首批耕地占补指标约80公顷已上市交易。统筹农村“三块地”改革试点，落实乡村振兴战略，助力美丽乡村建设，推动农村一二三产融合发展。建立健全房地产调控长效机制，多渠道稳定市场预期、规范市场秩序，维护房地产市场健康稳定。推进军用土地资源规划整合试点。

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　　充分发挥职能部门优势，坚持产业扶贫主导，做到精准扶贫脱贫。加强政策倾斜助推美丽乡村、共享农庄建设，充分发掘定点扶贫村文化、旅游、农业资源优势，突出项目带动，进一步增强脱贫致富的发展后劲。在土地整治、增减挂钩、山水林田湖海综合治理及生态修复等方面持续施策，有序推进5个扶贫点工作，提高农民增收能力。在乐东县抱由镇抱邱村开展扶贫基本农田建设项目，总投资2652.13万元，以“节水增产”为农业产业结构调整创造条件;引进龙头企业，盘活文昌市冯坡镇凤尾村资产资源，发展休闲农业，壮大农村集体经济;在东方市天安乡陀类村采取“公司+合作社”的方式，投资100万元实施黄骨鱼网箱养殖项目等。

　　关键词

　　1、“多规合一”

　　指在一级政府一级事权下，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。

　　2、自然资源

　　我国《宪法》将国家所有自然资源类型的表述确定为“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等”。土地虽未被列举在上述七类之中，但矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都是以土地的形态(山岭、荒地、滩涂)存在，或是依附于土地(矿藏、水流、森林、草原)存在，无论哪种自然资源分类体系，都是以土地作为最基本的依托和基础。相关立法形式也分别明确了各类自然资源的权属。

　　3、国土空间

　　指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。以国土空间发挥的功能为标准，国土空间可以分为自然生态空间、城镇空间和农业空间。

　　4、自然资源资产

　　指其中具有稀缺性、有用性(包括经济效益、社会效益、生态效益)及产权明确的自然资源。

　　5、土地用途管制制度

　　国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

　　6、基本农田保护制度

　　基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

　　7、不动产登记

　　不动产登记是《中华人民共和国物权法》确立的一项物权制度，是指经权利人或利害关系人申请，由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实。不动产登记本质上是一种物权公示手段，是一种产生司法效果的事实行为，不是行政管理行为。《不动产登记暂行条例》于2015年3月1日落地实施。

　　8、海洋经济

　　2003年5月国务院发布的《全国海洋经济发展规划纲要》提出，“海洋经济是开发利用海洋的各类海洋产业及相关经济活动的总和”。海洋经济既包括为开发海洋资源和依赖海洋空间而进行的生产活动，也包括直接或间接开发海洋资源及空间的相关产业活动，主要包括海洋渔业、海洋交通运输业、海洋船舶工业、海盐业、海洋油气业、滨海旅游业等。