原创报道

　　海南省医疗卫生应急物资保障体系的建设与完善专题

　　南国智库/海南南海健康产业研究院 联合课题组

　　前 言

　　面对新型冠状病毒肺炎疫情的冲击，南国智库与海南南海健康产业研究院组织省内医学院校有关专家学者，成立《海南自贸港重大疫情防控体制机制问题探讨》联合课题组，在疾病预防控制体系、重大疫情防控救治体系、医疗保障和救助体系、医疗卫生物资保障体系、医疗卫生专业人才队伍建设等方面进行了积极的探讨，并提出相关政策建议。

　　《海南自贸港重大疫情防控体制机制问题探讨》课题组成员简介

　　曾 渝 海南南海健康产业研究院院长、海南医学院管理学院教授、联合课题组组长

　　苏玉菊 海南医学院马克思主义学院副院长、海南南海健康产业研究院联合课题组高级研究员

　　马金辉 海南医学院管理学院副院长 海南南海健康产业研究院联合课题组研究员

　　张东献 海南医学院管理学院教授、海南南海健康产业研究院联合课题组高级研究员

　　黄小玲 海南医学院管理学院教授、海南南海健康产业研究院联合课题组高级研究员

　　王勇 海南日报报业集团南国智库研究员、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员

　　刘 静 海南医学院管理学院副教授、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员

　　徐琼花 海南医学院管理学院副教授、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员

　　钟 丽 海南医学院管理学院讲师、海南南海健康产业研究院联合课题组副研究员

　　陈燕莹 海南医学院管理学院讲师、海南南海健康产业研究院联合课题组副研究员

　　海南省医疗卫生应急物资保障体系的建设与完善专题

　　曾渝 博士、教授

　　钟丽 博士、讲师

　　曾渝

　　钟丽

　　2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议发表的重要讲话中强调，“要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。要优化重要应急物资产能保障和区域布局，做到关键时刻调得出、用得上。对短期可能出现的物资供应短缺，建立集中生产调度机制，统一组织原材料供应、安排定点生产、规范质量标准，确保应急物资保障有序有力。要健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。要建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。”

　　卫生应急物资品种多样，具有不确定性、不可替代性、时效性等特点。卫生应急物资储备主要用于应对可能发生危及公众安全或健康的突发事件，如疫病暴发、地震、工业袭击、生物或化学恐怖袭击等。

　　一、海南省在新冠肺炎疫情中应急物资的保障情况

　　在这次应对新冠肺炎疫情突发情况下，海南省负责物资生产、流通和储备的相关职能部门紧急行动起来，开足马力做好应急物资的调配保障工作。如海南省工信厅积极落实疫情防控应急物资保障工作，成立了以厅长任组长的疫情防控物资保障工作组，加强组织领导，做好疫情防控药品、医疗防护用品等物资的供应保障。 制定《海南省工信厅应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控应急物资供应保障工作方案》和《海南省工业和信息化厅关于做好应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控医药供应保障工作的函》，从建立工作机制、保障疫情防治物资生产供应和加强重点生产、流通企业动态监测三个方面明确具体工作内容和落实措施。对内重点生产和流通企业开展实地调研，加强动态监测，做好省内物资保障工作。落实每日工作报告制度，报告治疗药品、中药饮片、消杀产品生产供应动态。做好部门联动，持续跟踪了解省行业流通企业口罩、手套、体温计(仪)等物资库存、到货情况，及时将相关信息报送省卫健委统筹调度。 动员省内医药企业捐助。截至2020年 1月27日，海南共有中和药业、双成药业、朗腾医疗、九州通药业、齐鲁制药(海南)、皇隆制药、普利制药、海灵化学制药等8家医药企业共捐赠 2121.92万元药械和防护物资助力全国疫情防控。

　　2020年2月12日，海南省应急管理厅印发《关于切实加强新冠肺炎疫情防控强化省级应急物资保障工作的紧急通知》(琼应急〔2020〕12号)，对在新冠肺炎防控期间紧急调拨省级应急物资工作做出具体要求。海南省应急管理厅紧急调拨帐篷、雨鞋等应急物资给海南省援鄂医疗队、国家紧急医学救援队(海南)基地、海南省救助管理站和万宁、东方、昌江等市县应急管理局，用于新冠肺炎疫情防控工作。截至2020年2月17日，累计调拨物资金额65.94万元。

　　此次疫情期间，海南省药监局采取提前介入、现场办公审核的方式，特事特办颁发了琼械备(临)001号注册证和琼械生产备(临)001号生产许可证，2020年2月14日，康芝药业首批生产的一次性医用口罩正式出厂。康芝药业生产的所有口罩由国家和省、市新冠肺炎疫情防控指挥部统一调配，优先保障一线医护人员和一线防控工作人员需要。截至2月14日，康芝药业生产的2万只口罩，已有8000只经由市卫健委按需分配到8家市管定点医院。

　　二、我省医疗卫生应急物资保障体系中存在的问题

　　海南是我国最年轻的省份，独特的地理优势使海南岛成为我国改革开放的前沿阵地。作为国家的重大战略部署，海南正在深入建设国际旅游岛以及加快探索自由贸易港建设，国际医疗旅游、康养等健康服务产业随之崛起，海南公共卫生事业迎来新的发展机遇，但与此同时，突发公共卫生事件发生的风险亦随之加大，这无疑和挑战对我省应急物资保障提出了更高的要求。在面临重大疫情时，我省的应急疗物资保障体系在公共卫生应急投入、相关医疗物资既有储备、产能储备等方面均存在短板。

　　在政策方面，我省在《海南省医疗健康产业发展“十三五”规划》中提到“加快卫生应急体系建设”;在《海南省突发事件应急体系建设“ 十三五”规划》中要求“提升应急物资保障能力。推动各类应急物资普查，建立健全应急物资信息数据库管理系统。加强专业应急物资储备，适时适事调整储备品种和数量。发挥社会化应急物资生产和储备作用，鼓励企业、社会组织和家庭储备应急物资。加强与军队国民经济动员体系的衔接，提高军地联合应急供应保障能力。”但是，在应急物资保障体系建设方面的法规和政策规定还比较少，我省尚未出台具体的可操作性法律规定。

　　在应急物资储备的建设方面，据了解，我省目前建成的救灾物资储备中心有省民政救灾物资储备中心和三亚市救灾物资储备中心;海口市、儋州市、万宁市、五指山市民政救灾物资储备仓库也在开工建设。其中，海口市食品药品监督管理局按照《海口市医药储备应急预案》和《海口市应急药品储备资金管理办法》的要求与我省四家医药企业签订了《海口市应急医药储备协议书》，划拨约150万元的应急药品储备资金用于采购医药储备的物资，初步建立了海口市应急医药储备机制。由此可见，我省至今实际尚未建成一个统一、高效、快速的应急医疗卫生物资保障体系，还不是所有市县都具备了基本的医疗卫生应急物资的储备能力，已有的市县储备应急医疗卫生物资资金安排、品种数量等也明显不足，甚至是杯水车薪，难以满足在突发重大公共卫生事件中的所需所用。

　　三、国外应急物资保障体系建设的经验

　　根据文献显示，美国的应急物资保障体系由疾病预防控制中心和卫生部门联合管理国家医疗战略物资储备，能为可能的疫情充分、快速、有效提供包括疫苗、药品、器械、易耗品等在内的战略储备，迅速应对各类突发公共卫生事件。其中，以国家疾病控制中心(CDC)负责的全国药品储备为核心，各地分布了12个专用药品存放场，每个存放场储存不少于84种药品，以此保障12小时内可获得药品，以充分实现突发公共卫生事件的物资需求。

　　日本突发公共卫生事件应急保障体系由人员储备、资金保障及物资保障组成。其中，人员储备由专兼职相结合的应急人员队伍构成，公民可自愿进入兼职队伍，然后通过专业培训，获得由专业机构颁发的应急救援资质证，从而形成本地防灾的重要力量，并随时响应突发事件应急处置。此项规定也可缓解暂无突发应急事件的情况下，可能产生大量专职人员闲置问题。资金保障主要是指都区市町村政府每年均将当地前3年的普通税收均值的3‰作为灾害救助基金并逐年积累。物资保障根据定期轮换制度，用于应急物资储备，以此保障突发公共卫生事件的应急处置。

　　综上所述，美国应急物资保障体系建立了根据地区分布的药品储备中心，并且接受CDC的集中管理和统一调配，便于快速有效地提供应急物资。而日本形成了应急保障的稳定资金来源，建立了应急物资储备与轮换制度。我们从美、日这些发达国家的医疗卫生应急物资储备和管理经验上看的确有值得借鉴参考的内容，尤其是这些物资管理部门职责落实、管理权限以及储备资金的来源保障等相关措施。

　　四、建立健全海南省应急物资保障体系的建议措施

　　第一，建立区域应急物资储备与轮换制度。 《传染病防治法》明确规定县级以上人民政府负责储备防治传染病的药品、医疗器械和其他物资，以备调用。《突发公共卫生事件应急条例》也规定国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。为此，建议我省下一步需要建立以省级储备为主、各市县储备为辅的卫生应急物资储备机制，根据实际需求优化区域布局，在省、和市两级按地域分布和人口数量建立综合型公共卫生应急储备库，进行统一调度。建议首先在东西南北中五个市(即海口市、三亚市、儋州市、琼海市、五指山市)设立5个医疗卫生物资应急储备中心，分片负责周边区域市县医疗物资应急保障工作，并建立动态循环的应急物资轮换制度。同时，还可以依托县级以上综合医疗机构和疾控机构建立本地的基本医疗卫生物资储备站，以应对各市县突发的小型公共卫生事件。

　　第二，加强应急网络平台建设，科学调配应急物资。应急网络平台要汇集全省各行业应急专家、应急队伍、应急设备、应急物资等以备统一调用。在我省符合资质的医药生产、流通企业间建立协同信息平台，并与国家、地方的药品储备平台建立信息交互系统，以便及时掌握和监控企业日常药品和医疗器械生产和储量的动态信息并适时做出调整。为贯彻习近平总书记2020 年2月23日在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议中提出“科学调配医疗力量和重要物资”的要求，可根据应急物资网络平台的储备信息及物资需求信息，科学调配应急物资。建议在现有的省政府相关主管职能部门的信息网络中心架构下增加医疗卫生应急物资储备信息和调用调控模块，以完善现有信息网络平台功能，提升未来应对突发公共卫生事件的信息化手段。

　　第三，开展突发公共事件风险评估，制定科学的储备目录和标准。根据海南的地理气候等特点、人口流动与流行病学等相关调查数据，充分考虑我省突发公共卫生事件实际发生的规律、特点等因素，开展突发公共卫生事件实际风险评估，进行应急物资的需求预测，建议成立海南省医疗卫生物资评估专家组，具体协助职能主管部门制定全省医疗卫生物资储备五年规划和年度计划，确定适合本省和各市县的卫生应急物资储备的品类、规格和结构，制定优化重要应急物资产能保障和区域布局目录和标准，并开展定期的考核检查督查行动。

　　第四，完善不同形式医疗卫生应急物资的储备。由于突发公共卫生事件危害范围和程度的不确定性，不可能所有卫生应急物资均以实物形式储备，将其分为实物、资金、生产能力三种形式。对较为稀缺的卫生应急物资建议采用实物储备形式。经常使用的应急物资则可适量储备实物，以便突发公共卫生事件发生时可以立即调用。有效期短、储备数量大、市场供应充足的应急物资可以采用商业运作模式即资金储备形式，委托医药企业储备或要求相关企业保持一定量的商业储备。针对辖区内能研发生产且需大量储备的应急物资可与医药公司签订合作协议，保证应急物资生产能力的储备。

　　第五，尽快出台本省应急物资管理地方法规并进一步理顺全省应急物资管理相关部门工作职责。建议海南省人大常委会尽快制定出台一部《海南省应急物资管理条例》类似的地方法规，具体规定紧急情况下应急相关物资调配权限、储备管理职责、应急征用企业物资范围、储备物资品种以及地方物资储备金和风险准备金制度等内容。同时建议省政府进一步明确自然灾害类别应急管理与传染性疾病传播灾害类别应急管理应区别对待和职能分工，如省应急管理厅承担全省除医疗卫生疫情传播以外的自然灾害(地震、火山爆发、台风水灾、山林火灾等)以及城乡消防救险等相关职责;省工业和信息化厅负责全省各类非医疗卫生应急物资的生产调配保障职能;省卫健委负责全省医疗卫生应急物资的总体规划、目录清单制定并安排调配使用等职能;省药品监管局负责统筹全省医疗卫生应急物资的日常储备监管保障职能等。

　　第六，进一步发挥海南建设博鳌国际医疗先行区的政策优势和机制优势。一是建议可依据《海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区临床急需进口医疗器械管理暂行规定》和《海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区临床急需进口药品管理暂行规定》及其相关执行标准，在疾病传播扩大等应急情况下允许由博鳌乐城国际医疗先行区内的企事业单位快速引进临床急需进口医疗器械及临床急需进口药品，首先在区内开展相关临床验证后可逐步扩大到本省其他地区医疗机构试验使用，以取得各大范围实际防疫及治疗效果，充分发挥博鳌国际医疗先行区率先引进国外先进医药技术及最新上市药品的政策示范效应;二是建议可以依托现有博鳌国际医疗先行区高端医疗科研和药物研发机构，进一步充分发挥国家赋予海南博鳌国际医疗先行区在医药研发方面的优先政策，大力推进开展医药真实数据研究，力争从临床真实世界数据研究中探索出一条我国为防治重大疾病开展重大新药创制和国家医药科技重大专项成果转移转化试点的成功之路，全面展现博鳌国际医疗先行区先行先试的机制领先优势。

　　(本文撰稿人：曾渝 海南南海健康产业研究院院长、海南医学院管理学院教授;钟丽 海南医学院管理学院讲师、海南南海健康产业研究院联合课题组副研究员)

　　背景资料

　　新冠肺炎疫情对中国社会与经济带来冲击，中国公共卫生体系、传染病防治还存在很多系统性的问题。海南建设自贸港，如何筑牢更加安全的防疫体系，筑牢世界顶级“防护网”，为社会与经济发展保驾护航，是一个重大、紧迫的课题。

　　中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆就表示，本次疫情过后国家应该大力加强公共卫生、传染病防治领域供给侧的全面改革，解决该领域方向性的问题、系统性的问题、基础性的问题。

　　本次研究南国智库将联合海南健康产业研究院，组织国内顶尖专家进行专题研究，对标新加坡、日本等国家的公共卫生防疫建设情况，对海南的公共卫生体系建设提出科学合理的建议。在研究和发布海南公共卫生防疫体系的同时，南国智库将和海南南海健康产业研究院一起组织国内专家，为海南各级政府提供公共卫生防疫体系建设规划方案。