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加强规范性文件备案审查 切实维护国家法制统一

——《海南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》解读

　　省六届人大常委会第二十八次会议于6月1日表决通过了《海南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称条例），于2021年9月1日起施行。条例的颁布实施将为本省各级人民代表大会常务委员会履行宪法、法律赋予的监督职责，保障宪法、法律实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家法制统一，提供有力的法治支撑。

　　一、加强备案审查制度建设，制定本条例十分必要

　　规范性文件备案审查是宪法法律赋予县级以上人大常委会的一项重要监督职权，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度安排。宪法规定，县级以上地方各级人大常委会监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府不适当的决定和命令；撤销下一级人大不适当的决议。立法法第五章“适用与备案审查”、监督法第五章“规范性文件的备案审查”都对县级以上地方各级人大常委会开展备案审查工作作出了规定。根据上述规定，我省先后于2000年和2014年制定了《海南省人民代表大会常务委员会审查备案规章规定》和《海南省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规程》，为开展备案审查工作提供了法律和制度依据。

　　党的十八大以来，党中央高度重视宪法实施监督，强调加强备案审查工作。党的十八届四中全会明确提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。党的十九届四中全会再次提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。2020年，党中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》中进一步明确提出，加强备案审查制度和能力建设，实现有件必备、有备必审、有错必纠。完善备案审查程序，明确审查范围、标准和纠正措施。强化对地方各级人民政府行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查。将地方人民法院、人民检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围。

　　按照党中央的部署要求，2019年12月，全国人大常委会委员长会议审议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，明确要求地方各级人大常委会参照该办法对本级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。2020年7月，省委通过的《中共海南省委关于加强和改进新时代人大工作的意见》也明确要求，加强备案审查制度建设和能力建设，做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。建设全省统一的备案审查信息平台，把各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院的规范性文件纳入备案审查范围。建立健全人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告制度。

　　按照党中央的统一部署、全国人大常委会和省委的要求，为适应新时代对备案审查工作提出的新任务、新要求，及时总结近年来备案审查工作积累的新做法、新经验，加强备案审查制度建设，制定条例是十分必要的。

　　二、履行备案审查监督职权，制定条例意义重大

　　新时代推进全面依法治国，必须更加坚定维护宪法尊严和权威，加强宪法实施和监督。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我国宪法发展历程说明，只要我们切实尊重和有效实施宪法，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，党和国家事业就会遭受挫折。党中央提出：“加强备案审查工作是完善宪法监督制度的基础和重要着力点。”作为一项宪法性制度设计，备案审查是宪法法律赋予人大及其常委会的重要监督职权，是符合中国国情、具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要制度保障。2000年以来，省人大常委会加强备案审查制度建设，建立健全工作机构，加强备案审查工作力度，备案审查工作取得了一定积极成效。但是，我省规范性文件备案审查工作仍然存在重视程度不够、备案审查制度和工作机制不够健全、备案审查范围过窄、审查程序和标准需要进一步细化等问题，特别是市县人大普遍没有设立备案审查工作机构，备案审查工作人员配备不足、工作能力有待提高。因此，制定一部新的备案审查条例将为新形势下解决实际工作中存在的突出问题、全面推进备案审查工作发挥重要的推动作用。此外，我省正在加快推进自由贸易港建设，各级人大、政府在改革创新过程中制定大量的规范性文件，更加需要通过备案审查加强法律监督，确保重大改革于法有据，维护国家法制统一，保障党中央和省委的各项改革决策和措施得到正确贯彻实施。

　　三、条例的主要内容

　　（一）明确有件必备、有备必审、有错必纠的的工作原则

　　条例第四条明确规定，县级以上人大常委会按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则，依照法定权限和程序开展规范性文件备案审查工作。有件必备、有备必审、有错必纠是党中央对新时代备案审查工作提出的新要求。开展备案工作应当坚持有件必备。“备”即备案。备案是指规范性文件制定后，制定机关按照规定程序将文件文本报送有权机关存案备查。备案不影响规范性文件的生效，它是法律规定的一项程序性义务，是有权机关监督权的体现。具体负责接收备案的工作机构必须依法履行职责，监督制定机关按照规定方式、内容和期限做好报送备案工作。坚持有件必备才能实现备案全覆盖。开展审查工作应当坚持有备必审。“审”即审查，审查是有权机关对所监督对象制定的规范性文件进行核查、判断的行为，是有权机关行使监督权的主要内容和必要程序。通过审查，才能发现并纠正被审查的规范性文件存在的问题。有备必审就是要求备案的规范性文件都必须接受审查监督。开展审查工作应当坚持有错必纠。有错必纠即发现了错误一定要纠正，其核心要义是违法必究。宪法规定，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。有错必纠是保障法律实施，维护法律权威、尊严的要求。

　　（二）明确人大专门委员会、法制工作机构和常委会其他工作机构备案审查工作职责

　　条例明确规定，本省各级人大常委会进行规范性文件备案审查，适用本条例。明确规定县级以上人大常委会应当加强规范性文件备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违法规范性文件。在制度和能力建设方面，县级以上人大常委会应当主动适应新形势新任务新要求，贯彻落实党中央的统一部署、全国人大常委会和省委的要求，认真履行宪法法律赋予的法律监督职责；要加强备案审查工作机构和队伍建设，加强备案审查工作的统筹协调并建立工作机制，组织协调各专门委员会、常委会工作机构开展备案审查工作，明确各专门委员会、常委会工作机构之间的职责分工；要引导社会各方面有序参与该项工作，特别是发挥专业机构和人员的作用，加强与制定机关沟通协调，促进备案审查工作开展。

　　为便于开展工作，条例明确由县级以上人大常委会法工委或者负责法制工作的机构（以下统称法制工作机构）统一负责报送备案的规范性文件的接收、登记、存档等备案和审查工作，并规定各专门委员会、常委会其他工作机构按照职责分工负责有关规范性文件的审查工作。法制工作机构具体做好报送备案的规范性文件的接收、登记；根据审查工作的职责分工，将规范性文件分送有关专门委员会和常委会其他工作机构审查；做好规范性文件的存档工作。在接收备案时，法制工作机构要对报备的文件文本进行形式审查，审查内容包括是否符合法定范围和程序、备案文件是否齐全，电子文本是否符合格式标准和要求，等等。备案审查工作的核心是实体审查，法制工作机构要综合运用依职权主动审查、依申请审查、专项审查等方式对规范性文件的实体内容进行审查。在分送规范性文件给有关专门委员会和常委会其他工作机构审查的同时，法制工作机构也同步进行审查，形成审查工作合力。

　　（三）明确报送人大常委会备案的规范性文件范围

　　条例明确规范性文件的含义，为依法确定备案审查的范围提供指引。条例所称规范性文件，是指在本行政区域内有关国家机关依照法定权限和程序制定，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。但是，有关国家机关制定的内部工作制度，人事任免、表彰，向上级机关请示、报告等不具有普遍约束力、反复适用性的文件，不属于条例所称规范性文件。条例明确将各级人大及其常委会、人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院制定的所有规范性文件都纳入备案范围，实现备案范围全覆盖。应当报送本级人大常委会备案的规范性文件有：省人民政府，海口市、三亚市和三沙市人民政府制定的规章；县级以上人民政府制定、发布以及授权其办公厅（室）发布的决定、命令、规定、办法、细则、意见、通知、通告等规范性文件；各级监察委员会制定的指导、规范监察工作的规范性文件；各级人民法院、人民检察院制定的指导、规范审判、检察工作的意见、规定、办法、会议纪要等规范性文件；地方性法规授权制定的配套性规定以及地方性法规实施中具体应用问题的解释。海口市、三亚市和三沙市人民政府制定的规章应当同时报送省人民代表大会常务委员会备案。应当报送上一级人大常委会备案的规范性文件有：市、县（区）、自治县人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定等规范性文件；乡、镇人民代表大会作出的决议、决定等规范性文件。条例按照党中央要求和全国人大常委会《法规、司法解释备案审查工作办法》的规定，扩大了向人大备案的规范性文件范围，首次将县级以上人民政府授权其办公厅（室）发布的规范性文件、各级监察委员会、各级人民法院和人民检察院制定的规范性文件纳入了我省各级人大常委会备案范围。

　　（四）明确备案的程序

　　条例对备案的程序、要求以及电子备案作出具体规定，一是明确要求规范性文件应当自公布之日起三十日内，由制定机关的办公厅（室）负责将纸质文本和电子文本报送备案。报送备案的材料有：备案报告、政府令或者公告、有关修改或者废止的决定、规范性文件文本、说明等有关文件。制定机关的办公厅（室）应当将纸质文本装订成册，一式五份，报送县级以上人大常委会法制工作机构。电子文本应当通过省人大常委会规范性文件备案审查信息平台报送。报送的电子文本应当符合规定的格式标准和要求。规定的格式标准和要求是指全国人大常委会工作机构印发的格式标准和要求。二是法制工作机构应当自收到备案文件之日起七日内进行形式审查，对符合法定备案范围和程序、备案文件齐全、符合格式标准和要求的，予以接收并通过信息平台发送电子回执；对不符合的，以电子指令形式予以退回并说明理由。报备被退回的，制定机关应当自收到电子指令之日起十日内按照要求重新报送备案。三是条例对迟报、漏报的法律责任作出了具体规定。县级以上人大常委会法制工作机构对制定机关迟报、漏报等情况适时予以通报，并限期改正；制定机关拒不改正的，应当报主任会议决定，提出对相关责任人员依法给予处分的建议。

　　（五）明确审查的方式和程序

　　明确审查的方式。对规范性文件的审查方式有依职权主动审查、依申请审查和专项审查等三种方式。依职权主动审查是指依据法定职责主动对报送备案的规范性文件进行的审查。县级以上人大常委会法制工作机构对报送备案的规范性文件进行主动审查，同时根据职责分工分送有关专门委员会、常务委员会有关工作机构进行审查。必要时，专门委员会、常务委员会工作机构可以进行联合审查。依申请审查是依据申请对规范性文件进行的审查。依申请审查有依据审查要求进行审查和依据审查建议进行审查两种形式。一种是法定国家机关书面提出审查要求，即县级以上人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院向本级人大常委会提出的审查要求和县级以上人大常委会向上一级人大常委会提出的审查要求。另一种是前述提出审查要求的主体之外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出的审查建议。条例规定，审查要求、审查建议由县级以上人大常委会法制工作机构予以接收、登记，并依法进行审查。同时根据职责分工分送有关专门委员会、常务委员会有关工作机构进行审查。必要时，专门委员会、常务委员会工作机构可以进行联合审查。此外，条例规定，对不属于本级人大常委会备案审查范围的审查建议，由负责审查的专门委员会、常务委员会工作机构移送有权审查的机关处理，或者告知提出审查建议的有关机关、组织和公民向有权审查的机关提出。专项审查指针对特定方面或者特定领域的某一类规范性文件进行的审查。条例规定了开展专项审查的规范性文件具备的条件：涉及改革发展稳定大局、重大政策调整、人民群众切身利益和社会普遍关注的重大问题；涉及的法律、法规作出重要修改；上级、本级人大及其常委会要求进行专项审查。在开展依职权主动审查、依申请审查过程中，发现可能存在共性问题的，可以一并对相关规范性文件进行专项审查。

　　进一步细化审查程序。条例规定审查时可以要求制定机关说明情况、反馈意见或者提供相关材料。可以通过座谈会、论证会、书面征求意见或者委托第三方研究等形式，充分听取有关国家机关、社会团体、企业事业组织、基层立法联系点、人大代表、专家学者以及利益相关方的意见。“利益相关方”指备案审查工作中与审查的规范性文件有利益关联的单位或者个人，规范性文件是否存在违法情况与他们的切身利益密切相关。采取多种形式听取多方意见，有助于集思广益，提高审查工作质量。条例还规定了审查完成期限，要求县级以上人大专门委员会、常务委员会法制工作机构和其他工作机构应当自收到规范性文件、审查要求或者审查建议的三个月内完成审查工作。确定合理的审查期限，既保证审查机构较好地完成审查工作，又促使审查机构提高工作效率，防止久拖不决。

　　（六）细化审查标准。条例以列举方式明确审查应当把握的政策性标准、合法性标准和适当性标准。政策性标准是指，规范性文件的内容应当与党中央决策部署相符和与国家改革方向一致。党中央的决策、部署、政策、主张与宪法法律本质上具有一致性。因为宪法法律是党领导人民制定的，宪法和法律在某种程度上也是党的政策、主张的体现与反映。规范性文件制定机关如果对党中央的决策部署在理解上产生了偏差，导致制定的规范性文件与党中央决策部署精神不一致，就要通过备案审查制度予以纠正，维护党中央的权威和集中统一领导。

　　合法性标准是指，规范性文件的内容不与上位法相抵触。条例规定不合法的情形：一是对只能制定法律、法规的事项制定规范性文件。二是超越法定权限，违法设定公民、法人和其他组织的权利与义务，或者违法设定国家机关的权力与责任。三是违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费，或者对法律、法规设定的行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费违法作出调整和改变。行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费是行政机关行使行政管理职权最重要、最常用的手段，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权利，必须依照权力法定的原则、依照相关法律的规定来设定。四是与法律、法规规定明显不一致，或者与法律、法规的立法目的、原则明显相违背，旨在抵消、改变或者规避法律、法规规定。五是违反授权决定，超出授权范围。被授权机关应当严格按照授权决定中的授权目的、事项、范围、期限以及实施授权决定应当遵循的原则等行使被授予的权力，否则应当予以纠正。六是违反法定程序。规范性文件必须严格依照法定程序制定并向社会公开发布，重要的规范性文件还要根据有关规定严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定等程序。

　　适当性标准。条例规定规范性文件不适当的情形是：明显违背社会主义核心价值观和公序良俗；对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理；因现实情况发生重大变化而不宜继续施行。这样规定的出发点是，明显违背社会主义核心价值观和公序良俗的规定，无法获得社会公众的内心认同和自觉遵守，执行中也会给社会公认的价值观和秩序带来破坏。同样，明显不合理的权利和义务的规定也无法获得社会公众的内心认同和自觉遵守。现实情况是不断发展变化的，随着现实情况发生重大变化，规范性文件不宜继续施行的，应当及时作出调整。

　　（七）规定对违法规范性文件的处理。一是提出书面审查意见。对违法规范性文件，审查机构认为需要予以纠正的，应当依法向制定机关提出书面审查意见，要求制定机关在两个月内提出书面处理意见。专门委员会或者常务委员会有关工作机构提出书面审查意见前，应当向法制工作机构征求意见；法制工作机构提出书面审查意见前也要向有关专门委员会和工作机构征求意见。双方有较大意见分歧的，应当向主任会议报告，由主任会议作决定。二是发函督促或者约谈。审查机构提出书面审查意见前，可以与制定机关沟通，要求制定机关及时修改或者废止。经沟通，制定机关同意审查意见，并书面提出明确处理计划和时限的，审查机构不再提出书面审查意见。制定机关收到审查意见后逾期未报送书面处理意见的，审查机构可以向制定机关发函督促或者约谈制定机关有关负责人，要求制定机关限期报送书面处理意见。三是明确审查终止和撤销程序。制定机关按照审查意见对规范性文件进行修改、废止的，审查程序终止。制定机关未按照书面审查意见及时对规范性文件予以修改、废止的，审查机构应当依法向主任会议提出予以撤销或者要求制定机关予以修改、废止的议案、建议，由主任会议决定提请常务委员会会议审议。四是反馈和公开制度。条例规定审查机构在规范性文件审查结束后的三十日内，应当将审查情况向提出审查要求的国家机关或者提出审查建议的有关机关、组织和公民反馈，并可以适当方式向社会公开。反馈的方式包括口头和书面答复形式。通过备案审查信息平台提出的审查建议，可以通过平台进行反馈。可以通过人大网站、报刊等向社会公开审查情况，对于社会关注度高、影响面广的重大问题，在妥善处理之后，还可以采取新闻发布会的形式向社会公开。

　　（八）规定了备案审查工作的保障措施。一是规定县级以上人大常委会应当加强规范性文件备案审查工作机构和队伍建设，完善工作机制，配备专业人员，加强人员培训，提高工作能力。二是规定县级以上人大常委会应当建立健全听取和审议备案审查工作情况报告制度。法制工作机构要汇总有关专门委员会、常务委员会有关工作机构的有关备案审查工作情况和材料，每年向人大常委会专项报告开展规范性文件备案审查工作的情况。三是规定社会各方面有序参与备案审查工作机制。为增强审查工作的科学性、民主性，充分发挥社会力量的作用，条例规定县级以上人大常委会应当建立社会各方面有序参与规范性文件备案审查工作机制，畅通公民、法人和其他组织提出审查建议的渠道；可以建立备案审查工作专家咨询制度，聘请专家学者和实务工作者等担任咨询专家，参与备案审查工作；审查过程中，可以委托有关高等院校、科研机构、行业协会等对规范性文件进行研究，提供参考意见。四是规定县级以上人民代表大会常务委员会法制工作机构应当加强与同级党委、人民政府负责规范性文件备案审查的工作机构的联系沟通，建立健全备案审查衔接联动工作机制，加强信息共享与工作交流协作。

原标题：加强规范性文件备案审查 切实维护国家法制统一 ——《海南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》解读