原创报道

　　南国智库/海南南海健康产业研究院 联合课题组

　　前 言

　　面对新型冠状病毒肺炎疫情的冲击，南国智库与海南南海健康产业研究院组织省内医学院校有关专家学者，成立《海南自贸港重大疫情防控体制机制问题探讨》联合课题组，在疾病预防控制体系、重大疫情防控救治体系、医疗保障和救助体系、医疗卫生物资保障体系、医疗卫生专业人才队伍建设等方面进行了积极的探讨，并提出相关政策建议。

　　《海南自贸港重大疫情防控体制机制问题探讨》课题组成员简介

　　曾 渝 海南南海健康产业研究院院长、海南医学院管理学院教授、联合课题组组长

　　苏玉菊 海南医学院马克思主义学院副院长、海南南海健康产业研究院联合课题组高级研究员

　　马金辉 海南医学院管理学院副院长 海南南海健康产业研究院联合课题组研究员

　　张东献 海南医学院管理学院教授、海南南海健康产业研究院联合课题组高级研究员

　　黄小玲 海南医学院管理学院教授、海南南海健康产业研究院联合课题组高级研究员

　　王勇 海南日报报业集团南国智库研究员、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员

　　刘 静 海南医学院管理学院副教授、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员

　　徐琼花 海南医学院管理学院副教授、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员

　　钟 丽 海南医学院管理学院讲师、海南南海健康产业研究院联合课题组副研究员

　　陈燕莹 海南医学院管理学院讲师、海南南海健康产业研究院联合课题组副研究员

完善海南省重大疫情救治体系和应急响应机制的探讨

徐琼花 副教授

徐琼花

　　2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议中提出：要改革完善重大疫情防控救治体系，健全重大疫情应急响应机制，建立集中统一高效的领导指挥体系，做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力，精准解决疫情第一线问题。突发事件紧急医学救援是政府应急管理的重要内容，是卫生健康部门的一项重要职责，也是卫生应急工作的重要组成部分。为加强突发事件紧急医学救援工作，有效减轻各类突发事件对人民群众身心健康和生命安全的危害，保障社会和谐稳定与经济平稳发展，我国先后出台了《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》和突发事件紧急医学救援“十三五”规划(2016-2020年)等法律法规和相关文件。

　　一、海南省“新冠肺炎”疫情医疗救治工作和应急响应情况

　　从2019年12月初开始，湖北省武汉市部分医疗机构陆续出现不明原因肺炎病人，感染人数呈现指数式增长，至2020年2月初，短短不足两个月的时间，武汉病床告急、医院告急、医护人员告急、医用物质告急，我省积极贯彻中央决策部署，截至2月27日，先后派出七批，共计863名医务人员支援湖北防控疫情和救治感染病患。自2019年1月15日，我省卫生健康委成立了新型冠状病毒感染的肺炎防范和应对工作领导小组，下设办公室、综合协调组、医疗救治组、环境整治组、监督检查组、舆情监控组，并成立了省级防控专家组和医疗救治专家组，实现全省一盘棋，统一领导，统一部署。 1月21日全省启动发热病例日报告、零报告，以及防控工作日报告制度;1月24日和25日分别发布突发公共卫生事件Ⅱ和I级应急响应，同时采取了及时公布疫情信息，迅速成立指挥中心，实施联防联控。

　　为做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，我省开设了定点发热门诊，建立健全接诊网络，按照相对集中、分布合理、方便就诊的原则,各省辖市在省辖市市区确定条件较好、方便群众就诊的医疗机构设置了发热门诊，各县(市)城区原则上确定1所县级医院机构设置发热门诊，人口较多的县(市),根据救治工作实际需要适时安排其它县级医疗机构设置发热门诊。

　　为提高收治率、治愈率，降低感染率和病死率，启动定点医院，及时救治病患。于2019年1月15日成立了省级防控专家组和医疗救治专家组，指定了海南省人民医院和三亚市中心医院两家作为新型冠状病毒感染肺炎重症、危重症确诊患者定点收治医院。海南医学院第二附属医院、海口市人民医院、三亚市人民医院作为新型冠状病毒感染肺炎普通症状确诊患者定点救治医院。同时，组建由呼吸内科、ICU、胸外、护理等人员组成的省重症“新冠肺炎”救治组，制定防控规范和应急救治管理办法，鉴别诊断环节科学化、标准化，规范诊疗体系，不断提升诊疗精准度，提高重症“新冠肺炎”病人救治水平，降低死亡率，并对相关医务人员进行了专题知识和操作技能培训。

　　为防输入，防扩散，我省还开设疑似病例定点隔离区，严防疫情扩散。按疫区人员零输入进行管控，全面排查疫区来琼人员(特别是重点疫区人员)，进行防扩散管理。严把机场、车站特别是轮渡码头的入岛关口，与湛江海安等地加强联系协作，加强入岛人员体征监测，并征用场地进行隔离观察14天，做到关口前移。各市县政府对来自疫区的返乡人员和外来人员逐一进行跟踪登记，对出现发现发热、咳嗽等症状按规定立即报告并征用场地定点隔离观察14天，对疑似病例实行医院内隔离医学观察，对有接触者过疫区人员者实行居家隔离医学观察。

　　截至2020年2月27日，我省“新冠肺炎”确诊病例168例，重症2例，死亡5例，出院132例，疫情得到较好控制，人民群众的生活、生产工作正在有序恢复。回顾我省在这次疫情医疗救治工作走过的艰难历程，虽然救治工作取得了较好的成绩，但是，疫情防控过程中暴露出的问题也值得我们反思，完善重大防控救治的体系，建立重大疫情应急响应机制势在必行。

　　二、问题反思

　　(一)缺乏重大疫情防控救治体系建设和发展规划

　　从近期我省颁布的卫生领域发展规划来看，分别有区域卫生发展规划，健康产业发展规划，医疗卫生服务体系建设规划，公共卫生服务体系建设规划，药品供应体系建设、慢性病防治中长期规划等，但是尚缺乏对重大疫情防控救治体系建设的中长期发展规划。重大疫情的救治不同于一般常态下的公共卫生服务体系建设，往往在疫情暴发时需要在短时间内，紧急调配更多的资源来应对疫情。疫情救治体系包括各层级的机构设置、管理制度、运行机制、现场紧急医学救援、陆海空立体医疗转运与救治、医学救援区域网络建设和救援基础能力等方面，是个复杂的系统工程，需要做好详细的部署、规划和建设。但是，目前我省卫生健康部门尚未制定和出台有针对性的规划措施。

　　(二)疫情应急指挥系统效率较低，应急响应机制不健全

　　回顾我国历次发生的重大突发公共卫生事件，无论是2003年的SARS，2010年的H7N9禽流感，还是2019年的登革热，突发公共卫生事件启动的应急指挥中心往往都是临时从各地卫生部门和疾控中心抽调人员组建，各相关部门间应急协调不畅，协调工作尚需要政府来发挥领导作用，严重影响了工作的效率，特别是前期对疫情的及时反应和救治准备工作往往滞后于疫情的发展。此次疫情中，早期没有任何级别的预警和相关防控措施，疫情初期的预警、上报、防控、信息发布和应急响应都不够快速、不够及时。

　　反思此次疫情预警失灵的原因主要有以下几方面：首先，现有的传染病直报系统并未发挥疫情的防控作用。在SARS暴发之后，我国花费巨资，精心打造了一个全世界最大的直报系统来进行传染病监测，但在这次疫情早期，这一防线并没有及时发挥作用，主要原因在于该系统仅对已知的传染性疾病进行报告，新发传染病不在报告范围里面。其次，新发或疑似传染性疾病的报告系统和制度不顺畅，导致漏报。对于公共卫生疑似突发事件，有另外一个报告系统，信息不对外公布，要通过专家评估、核实、诊断，最后确定是不是构成突发公共卫生事件，需要一定时间。特别是，由于新发传染病的报告并不在现有的直报系统中，大多数临床一线医务人员并不知道如何上报，通常只能口头上报，而口头上报往往又不受重视，甚至被忽略。最后，对于新发传染性疾病信息的上报和发布信息的权限在地方政府，如果地方政府不上报，国家CDC就无法获知，公众也无法知晓。所以，这就暴露了我们在制度与规范设计上仍然不够合理，系统间衔接和权责还有待优化。

　　(三)医疗救治能力还有待提升

　　我省是祖国最南端的一个热带岛屿，属于海洋性热带季风气候，地理位置独特，琼州海峡将我省与内陆分离，形成了一个相对独立的地理单元。因此，一旦疫情暴发，又恰逢遇上热带风暴，海啸、地震和战争等不可预测性因素，交通会被中断，短时间内将难以及时获得岛外的救援，必须要依靠自身能力来完成救治。但是，从我省卫生事业发展的总体状况来看，由于建省晚，医疗卫生服务基础较为薄弱，服务能力与发达省份相比还存在一定差距，且资源配置地区差异大，城乡不平衡，优质资源主要集中在了大城市，大医院。另外，从医疗机构的布局来看，综合实力较强的医院主要集中在我省南部的三亚市和北部的海口市，而这两个区域内的重症医学拥有的诊疗设备和救治团队也是非常有限，专业技术人员和设备配置也仅能满足日常的重症救治工作，难以应对重大疫情暴发时的需要。同时，我省东部，西部和中部地区整体医疗基础仍然较为薄弱，诊疗技术水平不高，人才匮乏，更缺乏相关疫情应急救治的经验。

　　在国家卫健委突发事件卫生应急十三五规划中也明确指出: 要紧紧围绕应急医学救援、突发急性传染病防控、突发中毒事件处置和核辐射事件处置等四类七个综合性的国家级区域卫生应急技能训练基地的建设，让医学救援培训逐步走上规范化、标准化道路。因此，应加强我省重大疫情医疗救治体系和救治能力建设，防患于未然，医疗救援要做到“战时”配置状态。

　　(四)出入境口岸疫情防控措施有待加强

　　出入口岸的人员和交通运输工具来自世界各国，口岸一旦发生突发事件，它的公共性和社会性更广，信息扩散速度更快、传播渠道更多样化、范围更是全球化。随着我省自由贸易港建设的推进，一路一带经济圈的带动，未来我省航空海运港口贸易经济的往来将进一步加大人员和物资的流动性，势必会增加传染性疾病传播的风险，特别是输入性传染性疾病，出入境口岸生物安全、突发事件防控，紧急医疗救治等工作也将面临重大的挑战，是疫情防控工作的重中之重。自由贸易港建设是国家发展的战略所需，重大疫情医疗救治体系将肩负着更重要的时代使命，具有重要的现实意义。

　　三、政策建议

　　(一)制定重大疫情救治体系中长期发展规划

　　全面系统规划重大疫情防控救治体系建设，以“战时”状态所需，制定长远发展规划，从救治体系体制、机制设计，人员配置、财政支持、物配置和信息化建设等全方位设计，并根据现代医学救援标准，推进配套的培训人员标准、培训内容标准、培训场景标准、培训装备标准和培训师资标准和信息化系统等建设，构建陆海空立体化、综合与专科救援兼顾的，具有前瞻性的重大疫情救治体系。

　　(二)完善重大疫情应急响应运行机制

　　一是应当在《突发事件应对法》与《国家突发公共事件总体应急预案》的整体框架下,规划并建设统一的应急管理机制，其核心内容可以包括应急机制运行制度和多方联防联动机制计划。二是明确疫情应急预警、疫情防控的运行、升级和降级、解除等信息发布的部门，建议统一由省级政府发布，重大疫情服从中央统一部署。三是应赋予科研人员话语权，可向社会公布研究结果和结论，发挥科研工作的警示作用，为疫情应急响应争取时间，避免由于政府决策时间上的延迟，而导致疫情的蔓延。四是对于不明原因导致的疾病和新发传染性疾病，实行“三级同报制度”，即基层一线报送人员向当地、省级和中央级平台系统同时报送。

　　(三)制定重大疫情应急医疗救治预案

　　根据疫情应急预警级别，各地区疫情发展情况和实际工作需要，分区、分类制定和落实相应的卫生应急预案，落实疫情救治。卫生应急预案按照功能可以划分为三种类型，第一种类型为现场紧急医学救援，第二种类型为陆海空立体医疗转运预案。第三种类型为紧急医学救援后勤保障预案。同时，应建立健全各有关部门的协作机制，打破部门之间的职能界限和部门壁全，建立扁平化的组织结构，减少内部消耗和推诿扯皮，保障医学救援工作的顺利进行。

　　(四)依托大型公立综合医院资源，加强医疗救治能力建设

　　提升医疗机构重大疫情医疗救治能力，优化专科急救中心布局，开展医疗救援中心基地医院建设，实现现场急救和院内救治的无缝衔接。一是遴选综合能力较强的大型综合医院作为重大疫情定点救治医院和定点培训基地。制定定点医院各级各类卫生重大疫情救治队伍的装备标准，明确卫生救治物资储备目录，定期开展相关救治能力培训。二是充分利用高等院校的教育作用，创建医科大学、医学院或疾病控中心培训基地，对各级人员防控突发事件的能力进行培训。三是定期开展“卫生应急救治演练”和“卫生应急技能竞赛”等项目，促进救治队伍高素质发展，逐步建立一支技艺精湛的重大疫情应急医疗救治团队。四是遴选后备定点医疗机构，做好重点人才储备工作，探索建立“海陆空”立体化紧急医学救援训练基地和工作机制。五是依托现有医疗卫生资源和区域卫生规划布局，建立完善三级医疗救援体系，实现快速救援，为生命争取时间。最后，应加强基层医务人员的应急知识和应急救治方法，在基层设立专职应急人员，并对其进行定期的应急知识和技能培训，派遣基层人员到省级培训基地学习，参与省级突发事件应急救治培训，给予他们免费的培训机会，进一步提升基层应急防控救治能力。

　　(五)加强出入境港口疫情救治能力建设

　　随着我省自由贸易港建设的推进，陆海空港人流量和业务量的急剧增长，仅靠出入境边防检查工作人员的人工核查已经无法满足当前我国疫情防控形势需求，亟需加强出入境口岸疫情防控能力建设。一是要完善出入境港口生物安全防范法律法规，依法推进安全防控措施;二是通过提升出入境管理信息技术水平，将出入境港口疫情纳入直报系统，疫情信息向地方、省级和中央政府同时平行报送。三是，加强人才队伍建设，增加配备具备执法能力，又具备公共卫生知识的复合型人才。

　　(六)运用大数据、人工智能、云计算等数字技术助力疫情防控

　　充分利用大数据、人工智能、云计算、互联网诊疗服务和相关信息化软件的应用]，对疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等发挥支撑作用。首先是推进卫生应急平台建设，快速收集、传递、处理以及共享信息，能够为应急指挥提供及时、准确、完整的信息，为应急响应决策提供实时、可靠的依据。其次，对卫生应急装备、物资的物联网管理实现卫生应急资源的动态实时管理。最后，还可开发语音识别、智慧识别、扫码录入、短信群发、手机推送等功能以减轻医务人员的工作量，使其将更多的精力放到抢救伤员中去。

　　(本文撰稿人为海南医学院管理学院副教授、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员)

　　背景资料

　　新冠肺炎疫情对中国社会与经济带来冲击，中国公共卫生体系、传染病防治还存在很多系统性的问题。海南建设自贸港，如何筑牢更加安全的防疫体系，筑牢世界顶级“防护网”，为社会与经济发展保驾护航，是一个重大、紧迫的课题。

　　中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆就表示，本次疫情过后国家应该大力加强公共卫生、传染病防治领域供给侧的全面改革，解决该领域方向性的问题、系统性的问题、基础性的问题。

　　本次研究南国智库将联合海南健康产业研究院，组织国内顶尖专家进行专题研究，对标新加坡、日本等国家的公共卫生防疫建设情况，对海南的公共卫生体系建设提出科学合理的建议。在研究和发布海南公共卫生防疫体系的同时，南国智库将和海南南海健康产业研究院一起组织国内专家，为海南各级政府提供公共卫生防疫体系建设规划方案。